10年近140個縣改區,大城市為何急著“無縣化”?
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10年近140個縣改區,大城市為何急著“無縣化”?

2020年07月06日 21:56:04
來源:第一財經

四大一線城市以及天津、南京、武漢等二線城市都已經進入到“無縣時代”。

近段時間,我國行政區劃調整密集進行,包括成都、長春、煙臺、邢臺、蕪湖、贛州等多地都進行了相應調整。

事實上,第一財經記者根據官方數據統計發現,近10年,全國共撤銷了138個縣,同期增加了17個縣級市、112個市轄區。四大一線城市以及天津、南京、武漢等二線城市都已經進入到“無縣時代”。

但專家表示,是否撤縣設區,仍需具體問題具體分析,應根據中心城市本身的輻射力和帶動能力,以及縣市距離中心城區的遠近而定。

行政區劃密集調整

近期的行政區劃調整包括多種形式,一種是城市行政范圍內的區域調整,主要是將城市下轄的縣(市)撤縣設區,這也是最普遍的方式。

比如,成都下轄的新津縣改成了新津區;煙臺的蓬萊市、長島縣被撤銷,合并設立為煙臺市蓬萊區。邢臺的調整幅度則更大,下轄的任縣改為任澤區、南和縣改為南和區、橋東區更名為襄都區、橋西區更名為信都區,同時撤銷邢臺縣,原邢臺縣區域一分為二,分別劃入襄都區和信都區。

第二種方式則是將市域范圍以外的、原屬于其他地市的部分區域納入,擴大城市的發展空間。比如,近日,經國務院批復同意,將原由四平市代管的縣級公主嶺市改由長春市代管。但這種方式難度較大,近十年總共有5個城市通過這種方式實現了城市擴張,且都是省會城市。

還有一種是撤縣設市,比如,江西省龍南縣、青海省同仁縣、湖北省監利縣撤縣設市均于近期獲批。

從區域來看,撤縣設區在東部沿海地區十分頻繁。目前,在廣東和江蘇這兩個經濟大省,區的數量已經超過了縣(縣級市)的數量。在第三經濟大省山東,自2012年來,也已有12地撤縣設區。

統計數據顯示,2010年底,全國共有縣級行政區劃單位2856個,其中市轄區853個、縣級市370個、縣1461個。根據全國行政區劃信息查詢平臺的數據,目前共有2846個縣級行政單位,其中有965個市轄區、387個縣級市、1323個縣。也就是說,在將近10年的時間內,全國共撤銷了138個縣,同期增加了17個縣級市、112個市轄區。

近年來,很多大城市通過撤縣改區的方式實現了中心城市平臺的擴大。國家發改委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》也提出,完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄范圍,解決發展空間嚴重不足問題。

當前,四大一線城市北上廣深以及天津、南京、武漢、廈門、佛山等二線城市,都已經進入到“無縣時代”。而杭州、濟南、福州、青島、鄭州等城市,近年來也在積極將下轄縣市改區。

華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛對第一財經記者分析,改區后,中心城市的平臺進一步擴大,城市可以在更大的空間范圍內統一布局。中心城區GDP、人口、消費能力增加,城市的一些基礎設施也可以進一步延伸出去,提升城市實力。

以成都為例,四川省民政廳表示,設立成都市新津區,有利于優化成都市空間結構,增強中心城市綜合承載和資源配置能力,提高其輻射帶動作用;有利于加快推動成渝地區雙城經濟圈建設,在西部形成高質量發展的重要增長極。

即便是在三四線城市,也普遍存在做大做強自身城市平臺的訴求,不少三四線城市存在市轄區面積太小的問題,尤其是不少“單區市”,即只有一個市轄區的地級市,其城市框架過小,延伸空間不足,中心城市功能無法充分體現。

因此,當前一些三四線城市也在通過撤縣設區,做大中心城區,提升城市能級。比如上述提到的煙臺,作為山東第三經濟大市,煙臺的中心城市規模一直偏小,此次撤縣設區就可以做大市區規模,加快地鐵建設,進而提升城市能級。因為建城市軌道交通,市區人口規模是一個重要指標。

撤縣設區應因地制宜

不過,撤縣設區仍需要具體問題具體分析。中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經記者分析,是否撤縣設區,需要看中心城市本身的輻射力和帶動能力,以及距離中心城區的遠近而定。

一般而言,一線城市和強二線城市由于本身的中心城區人口規模較大,中心城市輻射和帶動能力比較強,因此下轄的縣(市)改區的動力和愿望也更為充足。比如,一二線大城市大多已經開通運營地鐵,而且教育、醫療等公共配套資源比較好,城市財力較為雄厚,這些城市的下轄縣改區后,地鐵可以進一步延伸,居民出行更為便利,也可以享受到更多更好的配套資源。

但在一些三四線城市,其中心城區規模較小,仍處于集聚資源要素的階段,本身的公共配套資源也比較弱,產業發展不足,對周邊的帶動相對有限,因此下轄的縣市尤其是一些空間距離較遠的縣,改區的意愿和動力也比較弱。

胡剛分析,與區相比,縣在財政、經濟社會發展等方面自主性更強,改成區后,其自主發展能力弱化。但經濟發達、實力雄厚的大城市的下轄縣改區后,得到的好處更多,比如不少縣改區后,仍會保留一定的自主性,財政返還比例也較高,因此大城市的下轄縣都比較愿意改區。

相比之下,很多三四線城市帶不動周邊地區,對這些地級市的下轄縣來說,改成區后好處不多,權力還上收。“另外中國很多縣是有深厚歷史文化沉淀的,改成區后,自主發展能力和文化沉淀都變化了,因此也就不大愿意改了。” 胡剛說。

他認為,是否改區應該看與中心城市的空間距離。比如一二線大城市,這個距離不要超過80公里,太遠了就夠不著了。而三四線城市,這個距離可能超過30公里就帶不動。

牛鳳瑞表示,縣改區后,資源配套能力更多的是服務于中心城市,原有的縣域配套資源的能力相應弱化。一些離城市中心比較近的縣,經濟發展也比較強,通過區劃調整,對中心城市擴大發展空間有好處。但如果是距離城市中心比較遠的縣,本來經濟聯系就不多,改成區后,表面上擴大了地級市市轄區的范圍,但只是名字產生了變化而已,對中心城市的經濟社會發展影響不大。

因此,對于遠離地級市中心的縣,在符合條件的情況下,縣改市是行政區劃調整的重要途徑。

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